אכיפה מנהלית בעבירות ניירות ערך

האכיפה המנהלית בעבירות ניירות ערך התווספה לדין בינואר 2011 (בתחולה הדרגתית), עם חקיקתו של חוק ייעול הליכי האכיפה ברשות ניירות ערך (תיקוני חקיקה), התשע”א-2011.

האכיפה המנהלית מתאפשרת בהפרות של חוק ניירות ערך, חוק השקעות משותפות בנאמנות וחוק הייעוץ, שהינן עבירות רשלנות בלבד. כך למשל, האכיפה המנהלית לא תתאפשר בעבירות של הטעייה מכוונת או מודעת ובעבירות תרמית.

לפני הוספת מנגנון האכיפה המנהלית לדין, האכיפה, אותה איפשר החוק הייתה פלילית בלבד. לאחר תיקון החקיקה, התאפשרו שני מסלולי אכיפה נוספים – הראשון, הטלת עיצום כספי (ללא הליך מנהלי או פלילי). השני, קיום הליך בירור מנהלי.

הליך העיצום הכספי:

אחת מדרכי האכיפה, שהתווספו לחוק ניירות ערך בשנת 2011, הייתה הטלת עיצום כספי, בהחלטה עצמאית של רשות ניירות ערך.

סכומי העיצום הכספי מוגדרים בחוק ניירות ערך על-פי סיווג מהות ההפרה וסוג הגוף המפר.

האפשרות להטיל עיצום כספי, מותנית בכך שההודעה על הכוונה להטיל עיצום מוגשת בטרם חלפה שנה ממועד גילוי ההפרה או שלוש שנים ממועד ביצוע ההפרה, לפי המוקדם.

הטלת העיצום הכספי כפופה לזכות שימוע, הן לעניין עצם הטלת העיצום הכספי והן לעניין סכום העיצום.

הטלת עיצום כספי אינה גורעת מן האפשרות להגיש כתב אישום פלילי בגין אותה ההפרה ואינה גורעת מהאחריות הפלילית בגין ההפרה. אולם, אם הוגש נגד המפר כתב אישום, לא יוטל עליו עיצום כספי, ואם שילם עיצום כספי שהוטל, יוחזר לו הסכום ששולם.

לעומת זאת, הטלת העיצום הכספי כן מונעת פתיחה בהליך בירור מנהלי בשל אותה ההפרה.

הליך האכיפה המנהלי:

מסלול אכיפה נוסף, שהתווסף לחוק בשנת 2011, הינו מסלול האכיפה המנהלי.

לצורך מסלול זה, הוקמה ועדת אכיפה מנהלית מיוחדת. הרכב הוועדה על-פי החוק, היה 2 עובדים מטעם רשות ניירות ערך ו-4 חברים חיצוניים, שימנה שר המשפטים (שני משפטנים ושני מומחים בשוק ההון).

אולם, עם כניסתו של פרופ’ שמואל האוזר לתפקיד יו”ר רשות ניירות ערך, הוא הורה על החלפת נציגי הרשות בוועדת האכיפה המנהלית בשני נציגים חיצוניים, על מנת ליצור הפרדה בין רשות ניירות ערך לוועדת האכיפה המנהלית.

הדיונים בוועדת האכיפה המנהלית אינם כבולים לדיני הראיות, למעט ההוראות בדבר כשרות עדים וחסיון ראיות. בהליך בירור מנהלי, זכותו של הנחקר להימנע מהפללה עצמית מוגבלת, ולא עומדת לו זכות שתיקה.

ההחלטה, האם לנקוט בהליך חקירה פלילית או הליך בירור מנהלי, מסורה ליו”ר רשות ניירות ערך, ועליו לקבל את החלטתו על-פי 3 שיקולים: 1) חומרת המעשה ונסיבותיו; 2) הערכת טיבן ועוצמתן של הראיות; 3) מדיניות האכיפה של הרשות.

מפר, שהוחלט לנקוט בעניינו בהליך אכיפה מנהלי, יקבל את המידע הקיים בנוגע להפרה, ומוקנית לו זכות טיעון בכתב ובעל-פה בפני הוועדה.

לאחר הליך הבירור המנהלי, או מבלי הליך בירור, מוסמך יו”ר רשות ניירות ערך להחליט על פתיחה בהליך אכיפה מנהלי.

ועדת האכיפה המנהלית מוסמכת לנקוט באמצי האכיפה הבאים (לחוד או במצטבר):

  1. הטלת עיצום כספי בגין הפרה, אולם סכום העיצום מוגבל בחוק, על-פי מהות ההפרה.
  2. חיוב בתשלום סכום פיצוי לנפגעי ההפרה.
  3. מתן הוראה לנקיטת פעולות לשם תיקון ההפרה ומניעת הישנותה, וכן הוראה על הפקדת עירבון להבטחת ביצוע פעולות אלו.
  4. הגבלת עיסוק כנושא משרה בכירה למשך שנה (ולמשך 5 שנים באישור בית המשפט).
  5. מתן הוראה לביטול או התליית רישיון, אישור או היתר (ביטול, וכן הארכת התלייה מעל לשנה אחת, מותנים באישור בית המשפט).
  6. הטלת אמצעי אכיפה על-תנאי.

הטלת אמצעי האכיפה כפופה למסגרת זמן, הקבועה בחוק, למועד לפתיחת ההליך המנהלי ממועד ביצוע ההפרה. היה וחלפו 7 שנים ממועד ביצוע ההפרה ועד לפתיחה בהליך המנהלי, רשאית וועדת האכיפה המנהלית להטיל סנקציה בדמות ביטול או התליית רישיון אישור או היתר בלבד.

להבדיל מהליך העיצום הכספי, הליך האכיפה המנהלי כן שולל פתיחה בהליך פלילי, וכן הטלת עיצום כספי (שלא בהחלטת ועדת האכיפה המנהלית).

מנגד, אם נחקר המפר באזהרה בגין ההפרה, לא ייפתח בהליך מנהלי, אלא אם 1) פרקליט המחוז החליט שלא להעמידו לדין. או – 2) המפר הועמד לדין, אך יו”ר הרשות, בהתייעצות עם פרקליט מחוז, החליט להמיר את ההליך להליך מנהלי.

הסכמת חשוד להתקשר בהסדר בהליך מנהלי לא תשמש ראיה נגדו בהליך פלילי או מנהלי בשל ההפרה או העבירה נשוא ההסדר, וראיות שמסר לצורך ההסדר לא ישמשו ראיה נגדו בכל הליך פלילי או מנהלי.

הליך האכיפה המנהלי הינו לכאורה הליך שמקל עם המפרים, ומהווה חלופה למישור הפלילי, אולם הוא זכה לביקורת רבה, וזאת בעיקר משום הפררוגטיבה שניתנת לרשות ניירות ערך, וליו”ר הרשות בפרט, להחליט בדבר מסלול האכיפה הראוי, וזאת, כאשר הרשות הינה גם הרשות החוקרת והתובעת. עם הוספת הליכי האכיפה המנהליים לחוק ניירות ערך, אף הוחמרו עונשי המקסימום בגין העבירות הפליליות המעוגנות בו, ומכאן שדינו של מפר שלא ינותב למסלול המנהלי – הוחמר.